欧盟一体化的“超国家”模式

　　欧盟一体化的“超国家”模式，构筑了一套成员国之间多层级治理与决策系统，实现了市场一体化下的要素自由流动，欧盟的区域协调发展机制对粤港澳大湾区具有一定的借鉴与启示意义。

　　一、“超国家”的治理架构降低了传统“政府间合作”的交易成本

　　欧盟实现了当今世界上发展水平最高、规模最大的区域一体化，其最大的创举是在政府间合作基础上构筑了具有超国家型职能的国际调控体系，这套体系的有效运作是以主权国家有限度的主权转让和主权共享为基础。欧盟一体化的发展是一个成员国主权让渡不断扩大和深化的过程，在共同农业、环境、竞争等许多重要政策领域，成员国已经将部分国家主权转移给欧盟的超国家机构。欧盟作为主权国家联合体的“特性”，赋予了欧盟机构在立法、行政、司法等方面具有相当高的超国家职能，使得欧盟一体化过程中的一系列共同政策和规定得以制定并有效实施。例如，欧盟委员会对欧盟层面的政策具有垄断的立法提议权，并且有权对各成员国执行欧盟法律和政策的情况进行监督和惩治。

　　主权是一个国家的根基，各成员国之所以能在协商一致的前提下将部分主权交给欧盟超国家机构，其中很重要的原因是：主权国家作为一个理性主体必然追求利益最大化，所有合作事项由政府间“讨价还价”主导的政治机制，已严重阻碍了一个开放经济体的高效协同合作，因此各成员国渴望通过正式的制度安排来降低各自的交易成本，确保合作伙伴能够履行承诺以促进集体行动，从而增加彼此的利益。

　　欧盟的超国家机构

　　１．理事会，包括欧洲理事会和欧盟理事会。欧洲理事会即首脑会议，由成员国国家元首或政府首脑及欧盟委员会主席组成，是欧盟的最高权力机构，负责讨论欧盟内部建设、重要对外关系和重大的国际问题。欧盟理事会原称部长理事会，分为各国外长参加的总务理事会和各国其他部长参加的专门理事会，是欧盟的决策机构，拥有欧盟绝大部分立法权。

　　２．欧盟委员会，是欧盟的常设机构和执行机构，负责实施欧盟条约和欧盟理事会作出的决定，处理欧盟日常事务。

　　３．欧洲议会，是欧盟的立法、监督和咨询机构，与欧盟理事会经由共同决定的程序立法。

　　４．欧盟法院，负责审理和裁决在执行欧盟条约和有关规定中发生的各种争执。

　　二、“超国家”的法治体系保障了欧盟共同政策的强制性实施

　　现有国际规则的框架下，主权国家间的合作呈现复杂特性——既是一项义务又是一项权利，进行国际合作与否取决于国家的自主意志。一般来说，国家间确认合作意向后，往往会通过制定条约来对彼此的权利和义务进行确认，保障各方合作的推进。然而，条约的订立是建立在国家同意的基础上的，国际在条约订立之初、条约订立时和条约订立之后都可以根据自主意志选择退出条约，就像美国轻而易举地宣布退出《巴黎协定》一般。故条约的强制拘束力在国际社会是受到怀疑的。

　　然而，欧盟的条约稍显特殊。包括条约、条例、指令、决定、建议等的欧盟法律体系，重新分配、界定了各类政府机构的权力及其之间的关系，平衡了共同体发展和运行过程中各方的政治、经济、社会、环境、卫生和教育等利益，为欧盟机构、成员国政府组织、商业和其他私人组织提供了行为准则和互动的制度框架。并且，多年来欧盟法院与成员国法院默契合作，通过判例确认了“欧盟法至上原则”和“直接效力性原则”，使得欧盟法对欧盟成员国产生强制拘束力，并可以在成员国国内得到实施。根据欧盟法至上原则，欧盟法效力高于成员国的宪法和其他国内法。在欧盟法和成员国法间发生冲突时，优先适用欧盟法。根据直接效力原则，欧盟法一经生效即为成员国法，可通过成员国司法体系执行。因此，欧盟法成为欧洲经济一体化和政治一体化进程的有序推进的机制保障。

　　欧盟法律类型及作用

　　条约在欧盟法中处于基本法的地位。欧盟成员国签署并批准条约后，条约将自动变为国内法的一部分。作为基础性文件，条约仅是宽泛和框架性地规定欧盟运作的使命、目标和架构，具体的操作流程还依赖条例、指令、决定、建议等二级法律文件以及欧盟成员国国内法进行规定。同时，二级法律文件经常作为欧盟条约立法的试点，欧盟对一项具体内容的规定往往会先通过建议提出，再通过条例和指令先行规定，待法律规定成熟和完善后写入条约。

　　条例和指令是欧盟典型的二级法律文件，具有强制性法律拘束力。依《欧盟条约》第２８８条规定，条例可在全体成员国被直接适用，而无需成员国制定特殊的实施措施或将其转化为国内法，成员国不得拒绝适用或背离条例的规定。指令是欧盟最普遍的立法形式。指令的目的是为全部或部分欧盟成员国创设在特定时期必须达成的目标、原则和最低标准。单条指令只有相关的国家和个人才必须遵守。

　　欧盟的决定、建议和意见不具备法律拘束力，只具有特定的效力。通常来说，决定由欧盟部长理事会或欧盟委员会做出，只对文件的收受者存在拘束力；建议和意见用于表明欧盟对特定问题的态度和观点，对欧盟成员国和个人具有重要的指导意义。

　　保障法律体系执行通畅的“欧洲法院”

　　欧洲法院（Ｃｏｕｒｔ　ｏｆ　Ｊｕｓｔｉｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｅｕｒｏｐｅａｎ　Ｕｎｉｏｎ，简称ＣＪＥＵ）主要职能是确保欧盟法的统一适用和解释，以及对欧盟共同体机构和成员国行为进行司法审查。于１９５２年在卢森堡市设立，其法官队伍由欧盟各成员国选派组成。它是欧洲联盟的最高法院，掌管欧盟领域内一般案件的法律上诉审，以及特殊案件的一审。欧洲法院的司法实践对欧洲一体化的进程起到了关键性作用。一是确立了欧盟法在整个欧盟领域中的效力，欧洲法院通过司法实践确立了欧盟法一些具有根本意义的基本原则，明确了欧盟法和成员国法之间的关系；二是欧洲法院抑制了成员国在规制市场方面的自由裁量权，通过目的论的解释方式解释了欧盟条约，以推动欧洲一体化为目的审查成员国法律是否违背欧盟的条约目标；三是为协调各成员国规制市场的法律奠定了基础，欧洲法院在促进欧盟一体化的过程中确立了一些重要的法律原则，例如相互承认原则。

　　三、“超国家”的社会政策塑造了普通欧洲民众的“欧盟认同”

　　欧盟发展之初，并没有意识到构建“欧洲认同”的重要性，虽然在关税同盟、货币联盟等诸多领域经济一体化取得了突破性进展，但是并没有增进各成员国民众对欧盟这一“超国家”组织的认同。长期形成的功利主义理念，使得欧盟将过多精力集中于经济一体化发展，无暇顾及其他问题，因此在很长一段时期里，社会政策仅作为经济一体化的附属，并没取得实质性的协调成果，没有解决普通民众关心的切身利益问题，也未能培养民众对于欧盟的认同和忠诚。根据２００５年欧盟有关舆论调查现实，在加入欧盟是否是件好事的问题上，欧洲民众与精英之间在支持率上差别较大，只有４８％的民众认为加入欧盟是件好事，二精英阶层在该问题上的支持率则高达９６％。在成员国加入欧盟后能否获益的问题上，精英与民众的支持率分别是９１％和４５％。

　　随着欧盟一体化的推进，遇到的问题越来越多、越来越复杂，单纯依靠经济手段已无法有效应对，需要从更基础的社会层面去思考问题的解决途径。因此，从２０世纪９０年代以后，欧盟社会政策的重要性逐渐被认识到。１９９２年《马约》以附件的形式增加了一个《社会协定》，赋予了社会政策和经济政策同等的地位，也意味着欧盟社会政策从附属性向独立性的转变。欧盟通过推动共同就业、社会保障等社会政策的有效实施，促进欧洲民众共享欧盟一体化发展带来的成果和实惠，努力构建起一种能够超越主权国家民族认同的“欧洲认同”，加强欧洲民众“超国家”的归属感和身份意识，从而为一体化的发展提供“动力性的作用”。