建设法治城市示范，深圳怎么干？ “体检”测评立法与执法 杜绝法规成“一纸空文”

　　在高起点上，深圳续写更多“春天的故事”，需要高端智慧的支撑，深圳市先行示范区高级顾问、专家团队及深圳智库联盟肩负使命、应运而生。从今日起，深圳特区报将开设　“决策咨询助力先行示范”专栏，为读者及时“推送”来自先行示范区高级顾问、专家和智库联盟的智慧火花，敬请留意。

　　“营商环境立法应法典化、体系化。”

　　“应建立民营企业家的法律风险援助基金帮助民营企业防范法律风险。”

　　“法律的生命力在于执行，应建立法与执法测评体系，杜绝立法和执法严重脱节。”

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　　在《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中，深圳五大战略定位之一便是法治城市示范。建设法治城市示范，深圳怎么干？深圳市先行示范区法治组专家围绕深圳建设法治城市示范碰撞智慧，建言献策。

　　建立立法与执法测评体系

　　“法律的生命力在于执行。没有得到执行的法律，不仅仅是一纸空文，还会损害法律的权威性。”中伦律师事务所合伙人郭丽认为，当前，我们不缺立法，但存在立法与执法严重脱节的问题，导致法律没有被严格执行，被束之高阁，其中最典型的例子就是２０１４年３月１日开始实施的“史上最严控烟条例”——《深圳经济特区控制吸烟条例》。在２０１９年６月该条例修订前，一张罚单都没有开出。而类似立法与执法严重脱节现象并不少见。

　　郭丽建议，建立“立法与执法测评体系”。“通过测评体系，找出立法与执法严重脱节的原因。到底是立法不具备执行性？还是执法怠惰？只有找到问题，解决问题，才能树立法律的权威，法规才能不再有束之高阁、成为‘一纸空文’。”郭丽说。

　　专家们也提出，科学立法，要从立法源头抓起。市人大法工委原主任陈涤提出，高质量的立法（包括法规、规章）依赖于高质量的立法草案，而高质量的立法草案又依赖于专业的、高效率的立法工作机构。目前立法体制中，有两个专业的立法工作机构，一个是市政府司法局，其主要立法职责是为市政府立法提供专业服务，具体职责为起草法规、规章规划、年度计划、具体立法项目的调研论证、起草、征求意见、修改等。另一个是市人大法工委，其主要职责除不负责规章立法外，其他具体职责与司法局立法职责类似。据来源于海天出版社出版的“深圳市人民代表大会及其常务委员会立法统计报告（１９９２年７月１日－２０１５年５月２９日）”统计，在深圳立法２３年期间，共制订新法规２１５项，其中市人大常委会为提案人的为５项、市人大常委会主任会议为提案人的为４９项、市政府为提案人的为１６０项、市人大专门委员会为提案人的为１项。市政府提出的立法议案占新制订法规总数的７４％，在常委会主任会议为主体提出的立法议案中有相当部分属于政府职能事务的内容，仍需要市政府的调研论证意见。在上述两个立法工作机构的立法工作中，凡涉及政府职能的，不论是在起草规划、计划、具体立法项目的调研论证等各环节，都要参与。一项立法项目，司法局调研论证后，进入法规审查、审议环节，市人大法工委仍要熟悉、调研论证。

　　陈涤认为，为适应先行示范区建设的需要，提高立法质量、效率，应该打造一支独立的、专业的立法工作队伍，培养专业的、稳定的立法人才，整合目前的两支立法工作机构，组建法规规章草拟局，为市政府、市人大立法工作服务，统一起草立法规划、年度计划、草拟法规规章草案。凡属政府职责的，提交市政府决定；凡属市人大职责的，提交市人大常委会主任会议决定。该机构应定位为法定机构，采取不同于行政机构的管理模式，实行专业管理模式，内部设定立法专员岗位。

　　深圳应首创营商环境地方法典化改革

　　优化营商环境是关乎经济高质量发展的“必答题”，营商环境改革永远在路上，深圳如何更好地推进营商环境改革？

　　华南理工大学法学院教授滕宏庆提出，深圳先行示范区应首创营商环境地方法典化改革。他认为，为了持续优化营商环境，国务院以及北上广等大城市都出台了相应的单行立法。深圳也不例外，《深圳经济特区优化营商环境条例》也在２０２１年１月１日开始实施。“但优化营商环境立法是一项系统工程，立法思路上要把该条例作为一部地方性基本法典，逐步通过具体化相关立法形成地方营商法制体系。”

　　滕宏庆建议，一方面，应将深圳经济特区《商事登记若干规定》《个人破产条例》《科技创新条例》《公用事业特许经营条例》《知识产权保护条例》《中小企业发展促进条例》等已有成熟立法按照法治营商理念进行统一编纂，彼此衔接清理冲突融合一体；另一方面，应在要素市场化配置、金融科技创新、突发事件应对、公平竞争审查、国际投资贸易服务、人力资源管理、中小投资者保护、破产重整清算、政府招投标采购、（知识）产权保护制度、商事制度创新、公用事业服务、创新型行政监管、亲清政商关系、“放管服”改革、多元纠纷解决等领域在营商法典内统一立法，并严格执法公正司法，建立特色法治营商环境评价体系并定期开展专业评估，让深圳营商法治行稳致远。

　　此外，滕宏庆还建议，在深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施的首个五年当中，要以《深圳经济特区优化营商环境条例》为营商法治基本法，在自由市场、法治政府、社会系统、生态文明四个维度上进行体系化的营商环境立法编纂，开展扎实有效的立法前中后评估制度，扩大民主立法公众参与的范围深度和频度，常态化进行立法清理和备案审查工作，立法执法司法守法机制紧密协调联动，运用法律知识谱图和大数据技术对全市营商环境领域的法规和规范性文件智能分析评判，聘请国内外第三方专业法治评价机构和专家学者对深圳营商环境法治化指数测评，比较借鉴营商法治先进国家地区的优秀法治经验，建立和储备营商环境法典化的法律专业人才队伍，为新时代我国地方立法法典化建设探索改革创新经验。

　　建立民营企业家法律风险援助基金

　　近年来，深圳在加快构建亲清政商关系，进一步激发和弘扬企业家精神，依法保护企业家合法权益，激励企业家在干事创业上持续发力。但专家们认为，民营企业家作为社会主义法治建设市场主体的重要组成部分，面临的最大风险不是经营风险，而是法律风险。

　　深圳市律师协会会长林昌炽认为，当前，民营企业和企业家很难充分地避免和防范法律风险。“社会组织开展法律服务如何赋能帮助民营企业家建立法律风险防范机制？可以建立民营企业家专项援助基金，围绕打造国际一流法治化营商环境背景下帮助民营企业家防范法律风险。”

　　林昌炽表示，该援助基金关注民营企业家需求，维护民营企业家合法权益，为民营经济高质量发展提供优质法律服务和坚实法治保障：“一方面通过行业组织的公益基金会，帮助民营企业家推动依法治企合规建设；另一方面如果民营企业家遇到法律风险、困境，基金会将为其聘请最好的律师维权，还可派遣律师为其托管企业，避免损失及破产。有了民营企业法律服务援助这一有力的后盾和保障，将会进一步加强和优化民营企业法治化发展环境，助力民营经济发展。”

　　单件专利判罚应提高标准

　　出台知识产权保护法规、完善知识产权保护机制、搭建一批知识产权保护平台、严格知识产权保护执法……多年来，深圳一直致力于打造最严的知识产权保护高地，并取得了积极的成效。

　　但中国（深圳）知识产权保护中心主任宋洋认为，在《深圳经济特区知识产权保护条例》提出加大侵权赔偿力度，提高打击力度，提高侵权赔偿标准的背景下，目前大量的企业认为保护力度还待加强。“如企业普遍认为，单件专利判罚需进一步提高标准，并适时向社会公布，这对于促进企业加大研发投入，形成良性生态具有重要意义。”与此同时，宋洋认为，应当加强新产业、新领域知识产权保护的研究，出台前瞻性政策促进深圳数字经济产业发展。

　　深圳知识产权法庭法官祝建军就知识产权保护问题提出，深圳是我国高新技术企业与西方高新技术企业展开创新合作与竞争的前沿城市，深圳中院是我国司法与西方司法展开知识产权保护竞争的前沿法院。深圳的高新技术企业在走出国门参与国际市场竞争中，遇到一些国家“长臂管辖”的困扰，我国要在知识产权保护方面积极参与国际规则的制定，要从知识产权涉外法律制度建设方面为我国高新企业“走出去”保驾护航。面对这种“长臂管辖”，我国在涉外知识产权审判制度上还有很大的改进空间，比如，在涉外知识产权平行诉讼方面，我国实行两审终审生效执行制度与西方国家实行一审判决可执行制度，我国司法要在法庭上充分听取当事人陈述、记录制度与西方法院书面质证、在规定时间内陈述制度，在司法竞争力和司法效率上还存在着一定差距，应通过调查研究予以改进。

　　金杜律师事务所知识产权交易业务负责人楼仙英围绕打造适应深圳的知识产权保护法规制度提出，要对知识产权保护有正确的认识。“知识产权不是生产力也不是生产要素本身，但却是最重要的经济与竞争工具，深圳要对商业秘密保护有特殊的制度安排。知识产权保护要区分对一般企业和对重点实验室。加强知识产权保护对企业而言其实就是一种典型的市场经济竞争工具的作用，而对深圳的重点实验室，强调知识产权确权的意义大于给予保护的意义，也就是说实验室产生的知识成果发挥的作用不应该是一种单纯的竞争工具，对其而言，知识产权保护制度更应该强调其对社会上的企业输出技术成果或给予技术许可的作用。可以探讨给予重点实验室专家涉及商业秘密保护方面的刑事豁免机制，推动更多科学家放心地在深圳的实验室开展科研工作。”

​来源：深圳市决策咨询委员会、深圳特区报（2021年03月24日    版次：A05） 

记者：周元春